El 11 de abril 2016 una delegación de Parlamentarios para la Acción Global (PGA, por sus siglas en inglés) asistió a una audiencia en la Comisión de la Asamblea Legislativa de El Salvador sobre la implementación nacional del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI), que tuvo lugar en la Asamblea Legislativa de El Salvador. La audiencia fue organizada por la Presidenta de la Comisión de Relaciones Exteriores, Dip. Karina Sosa, con el objetivo de recibir en la Comisión testimonios de los expertos y colegas parlamentarios para tener una discusión informada sobre el sistema de cooperación con la CPI. La delegación de PGA incluyó al Dip. Ronny Monge (Costa Rica), miembro de la Junta Directiva de PGA y Dr. David Donat Cattin, Secretario General de PGA. Los funcionarios de la CPI de la Secretaría de la CPI y la Oficina del Fiscal participaron en las consultas a través de una videoconferencia.
Las intervenciones de los representantes de PGA y de la CPI tenían por objetivo explicar las implicancias legales de la obligación de los Estados Partes a cooperar con la CPl y generar la voluntad política para la lucha contra la impunidad a través de la implementación del Estatuto de Roma. Al mismo tiempo, sirvieron como seguimiento de los compromisos de promover la aplicación plena y efectiva del Estatuto de Roma realizados por los parlamentarios en el curso de la visita a la CPI del año pasado y la Sesión Especial sobre la ratificación e implementación del Estatuto de Roma, celebrada en el Parlamento de Costa Rica.
La audiencia comenzó con la presentación de la encargada de las relaciones exteriores de la Fiscalía de la Corte Antonia Pereira De Sousa, quien explicó la importancia de la cooperación de los Estados con la CPI para el cumplimiento del mandato de la Fiscalía de la CPI. Ella destacó que la cooperación es un elemento esencial del sistema creado por el Estatuto de Roma que está compuesto por dos pilares: por un lado, una Corte Penal Internacional, independiente y permanente como pilar judicial, y, por otro, los Estados partes como pilar de aplicación y ejecución. Este último incluye la detención y la entrega de sospechosos, la obtención de pruebas, la identificación de los testigos, el examen de lugares o emplazamientos, la protección de víctimas y testigos, o la identificación, determinación del paradero y el congelamiento o la incautación de bienes y activos. Sin una cooperación eficaz y oportuna, la Fiscalía no puede producir una evidencia sólida para develar la verdad y los casos pueden quedar pendientes durante años. Sin embargo, la representante de la Fiscalía destacó que los Estados mantienen plena soberanía en el establecimiento de los procedimientos específicos por los cuales cumplen con esta obligación.
La representante de la Fiscalía identificó seis factores que contribuyen a la cooperación efectiva y rápida: (1) la adopción de una legislación de implementación que incorpore las disposiciones pertinentes de la Parte del Estatuto de Roma que se refiere a la cooperación. En este sentido, expresó su agradecimiento por la asistencia de PGA por su labor en la región y por la elaboración de una ley referente de implementación; (2) la identificación de canales de comunicación adecuados dentro de la estructura del Estado para la transmisión adecuada de las solicitudes de cooperación; (3) la identificación de los puntos focales y la existencia de procesos establecidos y simplificados para la coordinación nacional respecto del tratamiento de las solicitudes de cooperación; (4) la posibilidad de acuerdos bilaterales de cooperación; (5) consultas previas entre el Fiscal y las autoridades competentes de los Estados partes con el fin de determinar los requisitos necesarios para una solicitud de cooperación y (6) la posibilidad de la cooperación de la Fiscalía con las autoridades nacionales para enjuiciar a los responsables de crímenes internacionales.
La siguiente presentación fue realizada por Osvaldo Zavala Giler de la Secretaría de la CPI quien enfatizó que la falta de legislación interna que establezca procedimientos para la cooperación no justifica la que un Estado no coopere con la CPI. Por otra parte, explicó que la existencia de una legislación operativa facilitaría los esfuerzos de las autoridades nacionales en el cumplimiento de sus obligaciones.
El representante de la Secretaría, dio ejemplos concretos de los problemas que enfrenta la Secretaría cuando solicita la cooperación de los Estados partes, concretamente, las solicitudes de congelamiento de bienes del sospechoso, la libertad provisional o la aceptación de las personas absueltas, etc. En particular, destacó la necesidad de la existencia de una estructura y mecanismos adecuados en el país que recibe la solicitud con el fin de procesar dicha solicitud sin demora y enviarla a las instituciones domésticas relevantes. La demora en este proceso podría poner el peligro el éxito de, por ejemplo, el congelamiento de activos. Por último, subrayó que la existencia de una legislación nacional contribuiría a la seguridad jurídica, la objetividad y y la agilización de los procedimientos y, al mismo tiempo, contribuiría a despolitizar las cuestiones que pueden llegar a ser muy controversiales.
Después de las presentaciones, dos parlamentarios intervinieron. Uno de ellos solicitó ejemplos de éxitos y fallos del cumplimiento de las solicitudes de cooperación por los Estados partes y otra consultó sobre las consecuencias que trae aparejada la falta de cooperación. Los representantes de la CPI respondieron dando el ejemplo de la detención de Jean-Pierre Bemba por Bélgica como un ejemplo de éxito y el reciente fracaso de Sudáfrica de detener a Al-Bashir como un ejemplo de una solicitud de cooperación que no se cumplió. Ellos explicaron los procedimientos de la Corte relativos a la falta de cooperación, basado en las consultas con el Estado de que se trate, así como también la posibilidad de la Corte de remitir una decisión de no-cooperación a la Asamblea de los Estados Partes y al Consejo de Seguridad de la ONU en los casos en que la situación objeto de la investigación fue remitida a la Corte por este cuerpo de la ONU.
Después, Dip. Ronny Monge presentó el proyecto de la ley de cooperación con la CPI de Costa Rica, basado en la Ley Referente de Cooperación de PGA para los países latinoamericanos. Se centró en las partes innovadoras del proyecto de la ley que se refieren a:
(1) La enumeración de las autoridades nacionales encargadas de recibir las solicitudes: En este sentido, el Diputado apoyó firmemente la comunicación directa dual entre la CPI por un lado y el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Corte Suprema, recibiendo las solicitudes al mismo tiempo, por el otro. Explicó que las solicitudes serán en su mayoría recibidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que sirve como órgano de enlace. Además, las disposiciones del proyecto de ley autorizarían también al organismo judicial interno de mayor nivel (la Corte Suprema) a controlar la legalidad de las medidas adoptadas por las autoridades nacionales relativas a las solicitudes de la CPI de cooperación;
(2) la cooperación voluntaria: presentó la introducción de capítulos en la ley de cooperación que se refieren al cumplimiento de las sentencias de la CPI en el territorio del Estado, los procedimientos en relación con el congelamiento de los bienes y la participación de los testigos y las víctimas en los procesos ante la CPI, la asistencia y la reubicación de las víctimas y los testigos y la libertad provisional;
(3) principio de complementariedad `positiva`, en particular, las solicitudes de cooperación emanadas por el Ministerio de Justicia y otros órganos judiciales dirigida a la CPI en relación con los procedimientos penales nacionales.
Además, destacó la necesidad de la existencia de una legislación nacional de implementación que establezca el mecanismo de cooperación eficaz entre los Estados y la CPI. Su presentación también contribuyó a aclarar varias cuestiones legales, como por ejemplo la distinción entre la extradición en el sentido tradicional de los relaciones entre los Estados y la entrega en el marco del Estatuto de Roma.
La siguiente presentación, fue realizada por Dr. David Donat Cattin, Secretario General de PGA, quien explicó la diferencia entre la cooperación vertical con otros tribunales ad hoc internacionales creados por la ONU y la cooperación judicial horizontal entres de los Estados. Asimismo, subrayó el carácter vertical de la obligación de cooperar con la CPI, que no permite a los motivos de denegación a cooperar. Por otro lado, enfatizó que la Corte no se basa en el modelo supranacional de la cooperación, por lo tanto, para cumplir su mandato, depende enteramente de la legislación nacional de aplicación adecuada para poder tener sus solicitudes ejecutadas. Por lo tanto, el sistema de cooperación de la CPI con los Estados debe incluir elementos de ambos tipos de la cooperación, la vertical y la horizontal, y estos elementos deben ser consagrados en la legislación de la cooperación de todos los Estados Partes del Estatuto de Roma.
También presentó las recomendaciones basadas en la experiencia de PGA de las mejores prácticas de implementación de las disposiciones del Estatuto de Roma de manera que se garantice la cooperación eficaz con la CPI. Éstas abarcaron la adopción de todas las disposiciones pertinentes que permitan la ejecución plena y efectiva de todas las formas de solicitudes de cooperación previstas en el Estatuto de Roma, como así también, más específicamente, a la protección de los derechos de los/las acusados/as, la protección de las víctimas, los testigos y sus familias; ejecución de órdenes para los testigos para comparecer ante la Corte; solicitudes del congelamiento de los bienes de los acusados; designación de los puntos focales y las disposiciones que permiten la ejecución de las sentencias o reubicación de los testigos; la capacidad de la Corte de tener su sede en el territorio de un Estado Parte y de ejercer funciones "como si" fuese una jurisdicción doméstica competente.
Después de estas presentaciones, los parlamentarios plantearon varias preguntas. La primera cuestión abordó la cuestión de las inmunidades, en particular, si la implementación del Estatuto de Roma implicó la eliminación de las inmunidades del sistema jurídico interno. En respuesta, se aseguró a los parlamentarios que la supresión de la inmunidad será realizada siguiendo el mismo camino que ya figura en el ordenamiento jurídico salvadoreño por delitos de menor gravedad que ya están previstos en la ley existente: este tipo de procedimientos especiales para la eliminación de la inmunidad de los Jefes de Estado podría, a fortiori, ser aplicable a los crímenes internacionales que sean juzgados por la CPI o los tribunales nacionales. Otra pregunta fue dirigida a Dip. Monge para aclarar si el proyecto de la ley de la cooperación de Costa Rica permite la discreción en el cumplimiento de una solicitud de entrega de la CPI, a lo que Dip. Monge afirmó que no existe tal discrecionalidad, debido al hecho de que los Estados están obligados por el artículo 86 a cooperar plenamente con la CPI.
Posteriormente, en relación a otra pregunta relativa al mantenimiento de la soberanía de los fiscales nacionales, se les explicó a los parlamentarios que los poderes autónomos de los fiscales nacionales no se ven afectados por el Estatuto de Roma. En esta ocasión, la representante de la Fiscalía de la CPI recordó que la cooperación implica también la cooperación horizontal en la que las autoridades nacionales son capaces de pedir al o a la Fiscal de la CPI que comparta información relativa a situaciones bajo investigación que podría ser útil en los casos en que, por ejemplo, las autoridades nacionales desean procesar a individuos que la CPI no puede investigar o procesar.
Después de la audiencia, la delegación de PGA celebró reuniones bilaterales con representantes de los partidos políticos de GANA y el FMLN quienes reafirmaron su voluntad de avanzar con la implementación del Estatuto de Roma en El Salvador.
La contribución de PGA
La discusión del proyecto de la ley de la aplicación de la parte del Estatuto de Roma sobre la cooperación en la legislación nacional es un desarrollo directo que sigue a la ratificación del Estatuto de Roma por El Salvador en marzo de 2016. PGA contribuyó directamente al proceso de la ratificación por parte de sus acciones dentro de la CPI Campaña de la Efectividad y la Universalidad del Estatuto de Roma puso en marcha en el Salvador en 2002.
La participación de PGA en El Salvador ha tenido por objetivo la creación de una red multi-partidista de parlamentarios salvadoreños para promover la lucha contra la impunidad de los crímenes internacionales más graves, para apoyar a la CPI y la movilización de los parlamentarios con el fin de completar los pasos para la adhesión a el Estatuto de Roma y su posterior aplicación plena.
La campaña para la adhesión a la CPI tuvo un nuevo impulso en 2009 con la elección del candidato del FMLN, Mauricio Funes como presidente, el que adoptó una postura favorable hacia la CPI. Con el fin de tomar ventaja de los nuevos esfuerzos de los parlamentarios para promover la ratificación del Estatuto de Roma, una delegación de la PGA llevó a cabo una visita a El Salvador más tarde ese mismo año.
Sin embargo, a pesar del nuevo impulso, mucho trabajo era necesario para disipar conceptos erróneos y fomentar el consenso entre los diferentes grupos políticos. Con el fin de dar seguimiento a los compromisos que se hicieron por los políticos salvadoreños durante la misión sobre el terreno de PGA a El Salvador en 2009, una delegación multipartidaria visitó la CPI en septiembre de 2010, en la que expresaron su compromiso de promover la transmisión del proyecto de la CPI al Parlamento.
En mayo de 2014, después de percibir la falta de avances en la materia, PGA envió una carta abierta al Presidente de El Salvador, S.E. Mauricio Funes, firmado por varios miembros prominentes de PGA de América Latina como una manera de convencer al Presidente que transmita el proyecto de ratificación al Parlamento durante lo que sería el último mes de su presidencia. Dos semanas después de que la carta se enviara y se distribuyera por la prensa local, el proyecto de ratificación fue presentado al Parlamento para su discusión. El día 23 y 30 de junio, la Asamblea Legislativa de El Salvador y PGA organizaron conjuntamente dos seminarios de expertos sobre el Estatuto de Roma y su aplicación.
Justo después de las elecciones parlamentaria de 2015, PGA organizó otra misión al terreno en julio de 2015 con el objetivo de sensibilizar a los miembros recién elegidos del Parlamento sobre la importancia y relevancia del sistema del Estatuto de Roma. Después de este evento, los 4 principales grupos políticos de El Salvador participaron en una sesión especial sobre la ratificación e implementación del Estatuto de Roma organizado conjuntamente con el Parlamento de Costa Rica. En septiembre de 2015, PGA organizó una visita multipartidista de parlamentarios salvadoreña a la CPI con el objetivo de clarificar cualquier preocupación o malentendidos que pudiesen todavía existir. La delegación incluyó a tres prominentes miembros de la PGA: Mario Tenorio, Tercer Secretario de la Junta Directiva y Presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales (GANA), Reynaldo Cardoza, Cuarto Secretario de la Junta Directiva (PCN) y Karina Sosa, Presidenta De La Comisión de Relaciones Exteriores, Integración Centroamericana y Salvadoreños en el exterior (FMLN) entre otros.
El 24 de noviembre de 2015, la Comisión de Relaciones Exteriores aprobó el proyecto de ratificación con el voto positivo de 6 contra 3. El 26 de noviembre la Asamblea Legislativa hizo lo mismo con 44 votos a favor de la accesión al Estatuto de Roma, allanando el camino para que El Salvador se convierta el Estado Parte 124º de la CPI. ARENA, el grupo político más numeroso en la Asamblea Legislativa, se abstuvo de votar en base a principios constitucionales, a pesar de que sus miembros expresaron su apoyo al mandato de la Corte. Una delegación de la PGA dirigida por el Secretario General e integrada por la Asesora Legal fue testigo de esta histórica votación y se reunió con todos los grupos políticos.
El 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2015, la Asamblea Legislativa de El Salvador fue sede de la 38ª Foro Anual de PGA en el papel de los parlamentarios en la promoción de la paz y la seguridad internacionales
